از بن ‌بست ساختاری تا بحران مشروعیت

با برگزاری هشتاد و یکمین نشست سالیانه مجمع عمومی سازمان ملل در نیویورک، بار دیگر توجه ناظران به نقد و آسیب شناسی این نهاد بین المللی با توجه به عدم کارآیی و فرمایشی بودن نشست های آن معطوف شده است.

بنیانگذاران سازمان ملل متحد که بین ۲۵ آوریل و ۲۶ ژوئن ۱۹۴۵ در سانفرانسیسکو این نهاد را ایجاد کردند، شاید هرگز تصور نمی کردند که سازمانی که اینک وارد نهمین دهه عمر خود شده با بحران های مختلفی مواجه شده است. این سازمان از نظر مالی دچار مضیقه است، از نظر سیاسی فلج شده و به طور فزاینده‌ای توسط قدرت‌هایی که آن را ایجاد کرده‌اند، به جای انکه ابزاری مؤثر برای دستیابی به صلح و امنیت بین ‌المللی باشد، اینک حکم یک بار سنگین بر دوش جهان را یافته است.

برخی امید دارند با پایان یافتن دوره دوم «آنتونیو گوترش» در ۳۱ دسامبر ۲۰۲۶ و روی کار آمدن دبیرکل جدید، این سازمان دچار تحول شود؛ اما سوال اساسی این نیست که چه کسی این نهاد را رهبری می‌کند؛ بلکه پرسش اصلی مربوط به ماهیت ساختاری آن است که چرا یک سیستم مهم و مرجع بین ‌المللی توانایی خود را برای حل بحران ها و درگیری‌ها از دست داده است؟

نهایت کاری که دبیرکل در کنار قطعنامه‌های رسمی و مشورت‌های عمومی می‌تواند انجام دهد از طریق آن چیزی است که به عنوان مساعی جمیله شناخته می‌شود، یعنی استفاده از موقعیت، استقلال نسبی و کانال‌های ارتباطی موجود برای تسهیل گفتگو، انتقال پیشنهادها، رفع اختلافات و ایجاد شرایط برای مصالحه و حل و فصل جنگ و بحران.

دبیرکل فعلی اذعان کرده است که شورای امنیت به دلیل اختلافات ژئوپلیتیکی ده سال گذشته عملاً فلج شده است؛ به ویژه آنکه در استفاده مکرر از حق وتو در مسائل بسیار حساس مانند جنگ اوکراین و غزه از ارائه راهکار بازمانده و در عین حال گرفتار بدهی‌های مالی آشکار شده است، به طوری که واشنگتن به تنهایی میلیاردها دلار به این سازمان بین‌المللی بدهکار است، علاوه بر این بیش از سی نهاد سازمان ملل، از جمله سازمان بهداشت جهانی، یونسکو و شورای حقوق بشر، به طور کامل یا جزئی از دور خارج شده اند.

بحرانی که سازمان ملل متحد با آن مواجه است، در اصل، بحران طراحی نهادی و اداری نیست، بلکه بحران نمایندگی و بیان توازن قوای بین‌المللی فعلی است. این سازمان در سال ۱۹۴۵ توسط قدرت‌های پیروز جنگ جهانی دوم تأسیس شد و اساساً برای انعکاس جهان کنونی که شاهد ظهور آسیا و قدرت‌های جنوب جهان است، بازسازی نشده است. برخی از کارشناسان سازمان‌های بین‌المللی به تسلط ملاحظات سیاسی که منافع کشورهای عضو به قیمت نظام ارزشی بلندپروازانه‌ای که در آرمان‌های منشور تجسم یافته است، اشاره می‌کنند و اینکه این سازمان با توجه به تجربه تاریخی قادر به اقدام در منازعات مربوط به قدرت‌های بزرگ، چه مستقیم و چه غیرمستقیم، نبوده است، مگر به شیوه‌هایی که با منافع آن قدرت‌ها همسو باشد. این نقیصه در طول جنگ سرد صادق بود و در مرحله فعلی در سایه توسعه نظام بین‌المللی بیشتر شده است.

قدرت‌های غربی - به همراه روسیه - چهار کرسی دائمی با حق وتو را اشغال کرده‌اند و قاره آسیا تنها یک کرسی دارد؛ در حالی که آفریقا و آمریکای لاتین فاقد کرسی دائمی هستند. گوترش این معادله را غیرقابل توجیه توصیف کرده و خاطرنشان کرده است که اروپا سه پنجم جهان را تشکیل نمی‌دهد؛ با این حال، این معادله همچنان پابرجاست زیرا اصلاح آن مستلزم رضایت کسانی است که از این معادله سود می‌برند. سؤالی که باید ذهن محققان روابط بین‌الملل در جنوب جهان را به خود مشغول کند دقیقاً همین است که جامعه بین ‌المللی چگونه می‌تواند با وجود مخالفت قدرت های بزرگ، در جهت ایجاد توازن در یک نهاد مهم بین الملل گام بردارد؟

یکی از معضلات سازمان ملل حق وتو است که هر چند به باور بنیانگذاران این سازمان، موجب ایجاد توازن بین قدرت های جهانی می شود؛ اما به نوبه خود مانع پایان دادن به جنگ و بحران هایی می شود که این قدرت ها در آن دخیل هستند. برای نمونه ایالات متحده بارها از حق وتوی خود برای محافظت از اسرائیل در برابر اقدام شورای امنیت در جنگ و تجاوز علیه نوار غزه استفاده کرده و یا روسیه خود را از محکومیت به دلیل اشغال خاک اوکراین مصون نگه داشته است. در واقع، همان طور که دبیر کلی فعلی سازمان ملل تاکید کرده است، حس مصونیت از بازخواست و مجازات، موجب تداوم جنگ و بحران در گوشه و کنار جهان شده است.

در این راستا، اتحادیه آفریقا در سال ۲۰۰۵ خواستار حداقل دو کرسی دائم برای آفریقا - با قدرت وتوی کامل - همراه با کرسی‌های غیردائم اضافی شد. علاوه بر پیشنهاد آفریقا، پیشنهادهای دیگری هم مطرح شده است، از جمله ابتکاراتی که با هدف محدود کردن استفاده از حق وتو انجام شده است، ابتکار فرانسه - مکزیک است که از پنج عضو دائم شورای امنیت می‌خواهد داوطلبانه و جمعی متعهد شوند که از استفاده از آن در موارد جنایات گسترده خودداری کنند. مجمع عمومی سازمان ملل متحد همچنین قطعنامه‌ای را تصویب کرده است که هر زمان که یک عضو دائم شورای امنیت از حق وتوی خود استفاده می‌کند، بحث رسمی در مجمع عمومی را الزامی می‌کند. هیچ یک از این پیشنهادها نیازی به اصلاح منشور سازمان ملل متحد ندارد؛ زیرا تنها هدف آن است که فرهنگ مصونیت از مجازات در سایه حق وتو را از بین ببرد.

معضل اساسی سازمان ملل آن است که یک نظام مبتنی بر قوانین نمی‌تواند صرفاً با استناد مکرر به قوانینی که بسیاری از آنها در مراحل اولیه توسعه نظام بین‌المللی تدوین شده‌اند، مشروعیت خود را حفظ کند. بلکه، این امر مستلزم یک فرآیند مداوم توسعه، تفسیر و بازسازی اجماع پیرامون این قوانین در پرتو تحولات جدید سیاسی، فناوری و اقتصادی است. بدون چنین فرآیندی، زمینه برای قدرت‌های بزرگ گسترش می‌یابد تا تفاسیر رقابتی از محتوای نظام بین‌المللی ارائه دهند و اختلاف را از اختلاف بر سر پایبندی به قوانین به مبارزه‌ای عمیق‌تر بر سر اینکه چه کسی صلاحیت تعریف این قوانین و تعیین جهان‌شمولی آنها را دارد، تبدیل کنند.

در این راستا، طرح «پیمان برای آینده»، که در سپتامبر ۲۰۲۴ توسط مجمع عمومی تصویب شد، با آزمون واقعی در توانایی سازمان و کشورهای عضو آن برای تبدیل تعهدات خود به نتایج ملموس نهادی و حقوقی مواجه است. این منشور شامل تعهدات گسترده‌ای در رابطه با پیشگیری از درگیری و ایجاد صلح، تضمین احترام به قوانین بین‌المللی و توسعه عملیات حفظ صلح سازمان ملل برای پاسخگویی بیشتر به تحولات رخ داده در نظام بین‌المللی است. با این حال، ارزش واقعی این تعهدات به اجرای مداوم و پایدار آنها از طریق اصلاحات عملی بستگی دارد که ممکن است کمتر از اعلامیه‌ها و اجلاس‌های بین‌المللی قابل مشاهده باشند، اما توانایی بیشتری برای ایجاد تغییرات نهادی و پایدار دارند.

از این منظر، محاسبات ساختاری شورای امنیت باید تغییر کند؛ نه به این دلیل که اعضای دائم فعلی مایل به این کار هستند، بلکه به این دلیل که حفظ وضع موجود به تدریج شورا را به نهادی تبدیل می‌کند که نماینده بخش رو به کاهشی از جهان چندقطبی است؛ موضوعی که سازمان ملل و شورای امنیت را عملا با بحران مشروعیت مواجه می سازد.

در مجموع، سازمان ملل متحد پیش از این در شرایط خصمانه جهانی دوام آورده است. این سازمان جنگ سرد را سپری کرد که در طی آن دو عضو قدرتمند آن آشکارا ابتکارات یکدیگر را تضعیف می‌کردند. همچنین از حاشیه ‌نشینی پس از حمله سال ۲۰۰۳ به عراق جان سالم به در برد؛ و به سختی از فقدان تقریباً کامل بودجه ایالات متحده، که گوترش اکنون آن را فروپاشی مالی قریب ‌الوقوع توصیف می‌کند، خود را حفظ کرده است. در تمام این موارد، بقا نه از طریق شفافیت اخلاقی، بلکه از طریق دیپلماسی خستگی‌ ناپذیر و بی‌سروصدای بازیگرانی که صبورانه منتظر تغییر موازنه قدرت به نفع خود بودند، حاصل شده است.

آفریقا و آسیا - که وزن ترکیبی جمعیت و اقتصادی آنها امروز بسیار بیشتر از قدرت‌های بنیانگذار در سال ۱۹۴۵ است - در این چالش طولانی مدت از اهرم قابل توجهی برخوردارند، مشروط بر اینکه با جدیت اصلاحات داخلی را به عنوان سنگ بنایی برای مطالبه شورای امنیت و سازمان ملل دنبال کنند و این سازمان تبدیل به نماینده واقعی جهانی شود که ادعای خدمت به آن را دارد؛ در غیر این صورت بحران مشروعیت ناشی از ساختار نامتوازن و ناکارآمد فعلی تداوم یافته و فعالیت های آن بیش از گذشته حالت فرمایشی و نمایشی خواهد یافت.