هشدارِ عقب‌ نشینی از حق ۲۰ درصدی و راهکارِ تصویب مشروط پیش از تحدید حدود

کمتر از یکماه پیش هیئت دولت لایحه کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر موسوم به پیمان آکتائو را با قید یک فوریت به تصویب رساند و برای طی تشریفات قانونی به مجلس شورای اسلامی ارسال کرد. این کنوانسیون که در مرداد ۱۳۹۷ در شهر آکتائوی قزاقستان به امضای پنج کشور ساحلی شامل ایران، روسیه، جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان رسید، حاصل بیش از دو دهه مذاکره شامل ۵۲ نشست کارشناسی، ۱۰ نشست وزرای خارجه و ۵ اجلاس سران بوده است. چهار کشور دیگر ساحلی این کنوانسیون را در پارلمانهای خود تصویب کرده‌اند و ایران بعنوان آخرین کشور باقیمانده، اکنون با ارسال این لایحه به مجلس، تکلیف هشت سال بلاتکلیفی خود را به نمایندگان مجلس سپرده است. دولت با حذف بند تعیین حدود بستر دریا از لایحه ارسالی به مجلس، عملاً حساسترین بخش اختلاف یعنی تعیین مرزهای دریایی را به مذاکرات دوجانبه آینده موکول کرده است، اما پرسش اینجاست که آیا این تاکتیک می‌تواند جایگزین تضمین حقوق تاریخی ایران شود؟

از منظر حقوقی، مهمترین چالش کنوانسیون آکتائو مسئله تحدید حدود و تعیین سهم ایران از دریای خزر است. معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ میان ایران و شوروی سابق که بر اساس آنها دو کشور حق بهره‌برداری مشترک از دریا را داشتند، پس از فروپاشی شوروی و افزایش کشورهای ساحلی از ۲ به ۵ کشور عملاً کارایی خود را از دست دادند. کنوانسیون آکتائو با تعریف خزر به عنوان پهنه آبی محصور در خشکی با رژیمی خاص، هر کشور ساحلی را صاحب ۱۵ مایل دریایی آب‌های سرزمینی کاملاً حاکمیتی و ۱۰ مایل دریایی منطقه انحصاری ماهیگیری قرار داده و باقی‌مانده سطح دریا را بعنوان منطقه کشتیرانی مشترک تعریف کرده است. ماده ۸ این کنوانسیون، مالکیت و تحدید حدود بستر و زیربستر دریا و منابع نفت و گاز آن را به توافقات دوجانبه یا چندجانبه میان کشورهای ذیربط موکول کرده است. اما واقعیت تلخ آن است که در عمل، سه کشور روسیه، قزاقستان و جمهوری آذربایجان پیش از امضای کنوانسیون آکتائو و در سایه آن، با انعقاد توافقات دوجانبه، مرزهای خود را تثبیت کرده‌اند و سهم مناسبی از بستر و زیربستر خزر را از آن خود نموده‌اند. در این میان ایران با تکیه بر یک ماده کلی و بدون داشتن هیچ توافق دوجانبه‌ای، عملاً در موقعیتی ضعیف‌تر از همسایگان خود قرار گرفته است. نگرانی جدی آن است که تصویب کنوانسیون در شرایط فعلی، بدون تضمین مرزهای نهایی، ایران را در جایگاهی قرار دهد که در مذاکرات آتی با چند کشور همسایه که پیش‌تر سهم خود را تثبیت کرده‌اند، با یک وضعیت تحمیلی روبرو شود و سهم تاریخی خود را که کارشناسان حقوقی آن را معادل ۲۰ درصد از کل دریای خزر برآورد می‌کنند، از دست بدهد. کنوانسیون در مورد ممنوعیت عبور بیگانگان نیز صراحت کافی ندارد و صرفاً به ممنوعیت حضور نیروهای نظامی کشورهای غیرساحلی اشاره کرده که این ابهام، خود به تنهایی برای سوءاستفاده قدرت‌های فرامنطقه‌ای کافی است.

ابعاد سیاسی و امنیتی این کنوانسیون بیش از هر چیز ناشی از خلأ چارچوب حقوقی معین در غیاب تصویب است، اما نباید از هزینه‌های امنیتی تصویب شتابزده نیز غافل شد. در شرایط کنونی که کشور درگیر جنگی تمام‌عیار با دشمنان خارجی است، هرگونه تصمیم درباره مرزهای آبی شمال باید با حساسیت مضاعف و با در نظر گرفتن همه پیامدهای امنیتی اتخاذ شود. تجربه هدف قرار گرفتن یک کشتی ایرانی در دریای خزر توسط اوکراین و گسترش دامنه درگیری روسیه و اوکراین به این پهنه آبی، به روشنی نشان می‌دهد که خزر دیگر از تحولات امنیتی منطقه‌ای مصون نیست. از یکسو، عدم تصویب این کنوانسیون و تداوم بلاتکلیفی حقوقی به معنای باقی ماندن خزر بعنوان یک پهنه آبی بدون رژیم حقوقی شفاف است که هرگونه مداخله بیگانگان را توجیه‌ پذیر می‌کند و دروازه‌های شمالی کشور را بدون سد قانونی رها می‌سازد. از سوی دیگر، تصویب این سند در شرایط جنگی و پیش از حصول اطمینان از حفظ حق ۲۰ درصدی ایران، می‌تواند به عنوان یک عقب‌نشینی راهبردی تفسیر شود که نه تنها جایگاه ایران را در مذاکرات آینده تضعیف می‌کند، بلکه به همسایگان این پیام را می‌دهد که ایران در شرایط ضعف، حاضر به پذیرش هرگونه سهمی است.

بررسی دقیق شرایط نشان می‌دهد که تصمیم‌ گیری درباره سهم و مرزهای خزر در شرایط جنگی و پیش از تثبیت کامل قدرت چانه‌ زنی ایران، می‌تواند به زیان منافع ملی تمام شود و ایران را در موقعیتی قرار دهد که ناچار به پذیرش مرزهایی شود که با حقوق تاریخی آن همخوانی ندارد. همچنین بند ۶ ماده ۳ کنوانسیون که حضور نیروهای نظامی غیرساحلی را ممنوع کرده، هرچند مثبت است، اما در عمل ضمانت اجرایی مشخصی ندارد و نمی‌تواند جایگزین یک رژیم امنیتی مستحکم مبتنی بر اراده جمعی کشورهای ساحلی شود.

بررسی سناریوهای پیش رو، دو مسیر کاملاً متمایز را پیش روی ایران قرار می‌دهد. در سناریوی خوش‌بینانه، تصویب کنوانسیون به شرطی که همزمان با آغاز مذاکرات فشرده دوجانبه برای تحدید حدود نهایی همراه باشد، می‌تواند ضمن تکمیل چارچوب حقوقی خزر و جلوگیری از مداخلات بیگانگان، ایران را از انزوای دیپلماتیک خارج کرده و بستری برای پیگیری حقوق تاریخی با استناد به عهدنامه ۱۹۲۱ و قرارداد ۱۹۴۰ فراهم آورد. اما این سناریو نیازمند تدبیر دیپلماتیک هوشمندانه و پرهیز از هرگونه شتاب‌زدگی در پذیرش خطوط مرزی پیشنهادی همسایگان است. در سناریوی بدبینانه، تصویب شتابزده بدون تضمین کافی، ایران را در وضعیتی قرار می‌دهد که با سهمی بسیار کمتر از حق مسلم خود، یعنی حدود ۱۱ تا ۱۳ درصد به جای ۲۰ درصد تاریخی، مواجه شود و این به معنای از دست دادن منابع عظیم نفت و گاز بستر خزر و همچنین کریدورهای ترانزیتی حیاتی برای همیشه خواهد بود. عدم تصویب نیز اگرچه ممکن است در کوتاه‌مدت از پذیرش سهم ناعادلانه جلوگیری کند، اما تداوم خلأ حقوقی، عملاً بهره‌برداری از منابع خزر را به نفع کشورهایی که پیش‌ تر مرزهای خود را تثبیت کرده‌اند، رقم می‌زند و ایران را در جایگاه یک کشور حاشیه‌ای و بدون نفوذ در مهمترین معادلات آبی شمال قرار می‌دهد. در هر دو حالت، آنچه ایران را از آسیب مصون می‌دارد، نه تصویب یا عدم تصویب صرف، بلکه اتخاذ راهبردی است که ضمن حفظ چارچوب همکاری منطقه‌ای، از هرگونه پذیرش مرزهای تحمیلی و از پیش تعیین‌شده جلوگیری کند و حق ۲۰ درصدی ایران را بعنوان خط قرمز مذاکرات تثبیت نماید.

کلام پایانی

نتیجه آنکه تصمیم مجلس شورای اسلامی درباره کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر را نمی‌توان به سادگی به یک انتخاب صفر و صدی میان تصویب یا عدم تصویب تقلیل داد، بلکه مسئله بر سر نحوه تصویب، زمان آن و تضمین‌های حقوقی پیش از آن است. کنوانسیون آکتائو به عنوان یک سند چارچوبی، اگرچه می‌تواند خلأ حقوقی موجود را پر کند، اما به شرطی که ایران پیش از الحاق نهایی، با انعقاد توافقات دوجانبه با هر یک از کشورهای همسایه، سهم منصفانه خود را بر اساس اسناد تاریخی و موازین حقوق بین‌الملل تثبیت کرده باشد. راهبرد هوشمندانه برای ایران در شرایط کنونی، توقف هرگونه شتاب‌زدگی، استمداد از کارشناسان حقوقی برجسته، مذاکره موازی با همه کشورهای ساحلی برای تضمین سهم ۲۰ درصدی و سپس تصویب مشروط این کنوانسیون است. هرگونه تصمیم شتابزده یا مبتنی بر محاسبات کوتاه‌مدت سیاسی، فارغ از اینکه به نفع تصویب یا عدم تصویب باشد، می‌تواند پیامدهای جبران‌ناپذیری برای منافع راهبردی، امنیت ملی و تمامیت ارضی ایران در بزرگترین دریاچه جهان به همراه داشته باشد. ایران نمی‌تواند در خزر عقب‌نشینی کند و مجلس نیز نمی‌تواند بدون تأمین حقوق تاریخی ملت، این لایحه را به هر شکلی که هست به تصویب برساند.